Ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege kann bereits gestellt werden, bevor die Klage beim Bezirksgericht rechtshängig gemacht worden ist (Art. 119 Abs. 1 ZPO). Das ist vor allem für das Schlichtungsverfahren (Friedensrichter, Schlichtungsbehörde) von Bedeutung.
Zuständig für das Gesuch ist der Präsident des Obergerichts (§ 128 GOG), welcher im summarischen Verfahren entscheidet (Art. 119 Abs. 3 Satz 1 ZPO). Das Verfahren ist kostenlos (Art. 119 Abs. 6 ZPO).
Am 27. Oktober 2014 beschloss der Kantonsrat eine Änderung des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG). Das Datum des Inkrafttretens der Gesetzesänderung ist im Moment noch nicht bekannt. Unter anderem wurde die Zuständigkeit in den obigen Fällen geändert:
§ 128. Das Einzelgericht des in der Hauptsache örtlich zuständigen Bezirksgerichts entscheidet über Gesuche um unentgeltliche Rechtspflege vor Einreichung der Klage beim Gericht.
Der Regierungsrat begründete die Änderung wie folgt:
Die geltende Regelung hat folgende Nachteile: Die Zuständigkeit der Präsidentin oder des Präsidenten des Obergerichts für die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege vor sämtlichen Friedensrichterämtern des Kantons hat dazu geführt, dass der Obergerichtspräsident 2011 über 163 und 2012 über 194 entsprechende Gesuche entscheiden musste. Der Obergerichtspräsident hat in diesen Verfahren jeweils neben der Bedürftigkeit der gesuchstellenden Partei auch die Prozessaussichten der entsprechenden Rechtsbegehren zu beurteilen und entscheidet erstinstanzlich über diese Gesuche. Damit werden unangemessen viele Mittel des Obergerichtspräsidiums für eine Aufgabe gebunden, die nicht zu dessen Kernbereich zählt.
Nachdem gemäss Art. 121 ZPO die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege mit Beschwerde angefochten werden kann, entscheidet zweitinstanzlich die I. oder II. Zivilkammer über die Gesuche. Dieser Rechtsmittelzug widerspricht dem Grundsatz, dass Rechtsmittel wenn immer möglich nicht innerhalb desselben Gerichtes durch andere Besetzung entschieden werden sollen.
Aus diesen Gründen ist die Zuständigkeit zum Entscheid über Gesuche um unentgeltliche Rechtspflege vor Einreichung der Klage dem Einzelgericht des in der Hauptsache örtlich zuständigen Bezirksgerichts zuzuweisen.
Mal abgesehen von diesen Gründen ist die Änderung der Zuständigkeit auch darum begrüssenswert, da die bisherige Praxis des Obergerichts diskutabel ist, weil sie sich durch eine übertriebene Strenge und Formalismus auszeichnet. Es scheint so, dass das Obergericht der grossen Anzahl der Gesuche dadurch Herr werden will, indem es möglichst viele Gesuche abweist. Damit ist der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV) jedoch infrage gestellt.
Da die Gesuche um unentgeltliche Rechtspflege im summarischen Verfahren behandelt werden, müssen sämtliche Behauptungen durch Urkunden sofort glaubhaft gemacht werden. Das Obergericht prüft dabei sowohl die Mittellosigkeit als auch die fehlende Aussichtslosigkeit sehr genau.
Das hat zur Folge, dass Gesuche sehr ausführlich begründet und umfassend belegt werden müssen. Folglich ist für die Gesuchstellung ein immenser Aufwand notwendig. Der Aufwand für das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist deshalb regelmässig ähnlich hoch, in nicht wenigen Fällen sogar bedeutend höher als der Aufwand für die eigentliche Klage im Schlichtungsverfahren
In gewissen kostenlosen Verfahren, namentlich bei arbeitsrechtlichen Streitigkeiten, fragt es sich deshalb, ob man den Aufwand für die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes überhaupt noch betreiben soll, und es nicht besser ist, die Mandandschaft ohne Rechtsvertretung zum Friedensrichter zu schicken, mit der Instruktion, einzig die Klagebewilligung abzuholen.
Das Obergericht äussert sich standardmässig wie folgt zur Mittellosigkeit (Urteil vom 1. Oktober 2014, VO140132-O ):
2.2. Bei der Beurteilung von Gesuchen um unentgeltliche Rechtspflege für das Schlichtungsverfahren sind sehr strenge Massstäbe anzulegen. Einerseits sind die in einem Schlichtungsverfahren entstehenden Kosten – anders als vor einer Gerichtsinstanz – sehr beschränkt und können deshalb bereits bei relativ wenig Vermögen oder einem geringen Überschuss des Einkommens über den zivilprozessualen Notbedarf bestritten werden. Andererseits braucht es ganz besondere Umstände, damit die Bestellung eines Rechtsbeistandes im Schlichtungsverfahren gemäss Art. 118 Abs. 1 lit. c ZPO als notwendig erscheint.
Das Obergericht geht davon aus, dass die im Schlichtungsverfahren entstehenden Kosten sehr beschränkt seien. Wohl muss im Schlichtungsverfahren eine Klage nicht begründet werden (Art. 202 Abs. 2 ZPO), jedoch gibt es Fälle, in den allein für das Verfassen des Rechtsbegehrens ein erheblicher Aufwand betrieben werden muss. Insbesondere in arbeitsrechtlichen Verfahren ist die Bezifferung des Rechtsbegehrens regelmässig sehr aufwendig. Da ausstehende Lohn-, Überstunden- und Ferienansprüche berechnet werden müssen, ist eine intensive Beschäftigung mit dem Sachverhalt notwendig. Zudem produziert allein das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege selbst erhebliche Kosten, die man nicht vernachlässigen kann und die im Schlichtungsverfahren abzurechnen sind.
Weiter führte das Obergericht Folgendes aus:
2.6. Ein Gesuchsteller hat gemäss Art. 119 Abs. 2 ZPO die zur Beurteilung seines Gesuchs relevanten Einkommens- und Vermögensverhältnisse umfassend darzulegen ‒ es trifft ihn bei der Abklärung der wirtschaftlichen Verhältnisse eine umfassende Mitwirkungspflicht. Kommt ein Gesuchsteller dieser Mitwirkungspflicht nicht oder nur ungenügend nach und kann als Folge davon seine Bedürftigkeit nicht hinreichend beurteilt werden, ist der Anspruch um unentgeltliche Rechtspflege zu verweigern (BGE 120 Ia 179).
2.7. Die Gesuchstellerin liess zu ihren finanziellen Verhältnissen ausführen, sie sei noch in der Lehre als Coiffeuse und verdiene netto Fr. 478.50 pro Monat. Von ihrem Vater erhalte sie keine Unterhaltsbeiträge; dieser überweise lediglich die Kindezulagen von monatlich Fr. 250.- und habe bislang die Krankenkassenprämien bezahlt. Die Gesuchstellerin wohne bei ihrer Mutter und müsse sich mit Fr. 160.- pro Monat an den Miet- und Haushaltskosten beteiligen. Der Bedarf der Gesuchstellerin betrage Fr. 1’394.75 (Grundbetrag Fr. 1’100.-, Miet- und Haushaltskosten Fr. 160.-, Handy Fr. 75.75, ZVV Fr. 59.-) und sie verfüge über kein Vermögen (act. 1 S. 3 f.). Als Belege wurden mehrere Lohnabrechnungen (act. 4/2), ein Einzahlungsschein der Sunrise Communications AG (act. 4/3), die Quittung für ein ZVV-Monatsabonnement (act. 4/4) sowie mehrere Kontoauszüge (act. 4/5-7) eingereicht. Die Gesuchstellerin hat es jedoch unterlassen, zu den finanziellen Verhältnissen ihrer Mutter Ausführungen zu machen und die dazugehörigen aktuellen Belege ins Recht zu reichen .
2.8. Es ist dem Obergerichtspräsidenten unter diesen Umständen nicht möglich, die finanziellen Verhältnisse der Gesuchstellerin und ihrer Mutter hinreichend zu beurteilen. Die Gesuchstellerin ist damit ihren Mitwirkungspflichten nicht nachgekommen. Eine Fristansetzung zur Konkretisierung bzw. zur Einreichung weiterer Unterlagen drängt sich aufgrund der rechtskundigen Vertretung der Gesuchstellerin nicht auf (vgl. hierzu Urteil RU140014-O vom 17. Juni 2014, Erw. 5.5. und 5.6.; Urteil RU120030-O vom 25. September 2013, Erw. 5b; Urteil des Bundesgerichts 4A_114/2013 vom 20. Juni 2013 E. 4.3.1 und 4.3.2, je m.w.H.). Damit ist das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und um Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsbeiständin für das Schlichtungsverfahren abzuweisen. Auf eine Prüfung der fehlenden Aussichtslosigkeit des Begehrens in der Hauptsache und der Notwendigkeit einer Rechtsbeiständin kann deshalb verzichtet werden.
Das Obergericht äusserte sich in einem Urteil vom 29. Oktober 2014 (VO140147-O) zur Aussichtslosigkeit wie folgt:
2.2. (…)
Für die Beurteilung der fehlenden Aussichtslosigkeit des Begehrens in der Hauptsache als zweite Voraussetzung ist eine gewisse Prozessprognose notwendig, wobei auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung abzustellen ist. Als aussichtslos sind dabei nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (vgl. z.B. BGE 69 I 160). Die fehlende Aussichtslosigkeit ist glaubhaft zu machen (Botschaft ZPO, S. 7303). Dabei sind die Rechtsbegehren und der massgebende Sachverhalt in geraffter Form anzugeben. Zudem hat sich die gesuchstellende Partei über ihre Beweismittel hinsichtlich der Anspruchsvoraussetzungen von Art. 117 ZPO zu äussern, wobei sie im Hinblick auf ihre Mitwirkungspflicht schon mit dem Gesuch die relevanten Urkunden einzureichen hat (BSK ZPO-Rüegg, Art. 119 N 1).
(…)
2.4. Die Gesuchstellerin legt den der Beklagten in der Hauptsache vorgeworfenen Sachverhalt zwar im Einzelnen dar, unterlässt es aber, ihre Ausführungen soweit möglich mittels Dokumenten nachzuweisen. Namentlich hat sie davon abgesehen, einen allfälligen Arbeitsvertrag, das Kündigungsschreiben vom 27. Dezember 2013 sowie ihre Einsprache vom 31. März 2014 ins Recht zu reichen. Eine summarische Überprüfung, ob der gegenüber der Beklagten erhobene Vorwurf der missbräuchlichen Kündigung und der geltend gemachte Anspruch auf Entschädigung von Beginn weg aussichtslos sind oder nicht, ist unter diesen Umständen nicht möglich. Eine Fristansetzung zur Nachreichung der massgebenden Belege drängt sich aufgrund der anwaltlichen Vertretung nicht auf (vgl. hierzu Urteil der I. Zivilkammer des Obergerichts des Kantons Zürich vom 25. September 2013, Verfahren RU120030-O, E. 5; Urteil des Bundesgerichts 4A_114/2013 vom 20. Juni 2013 E. 4.3.1 und 4.3.2). Aus dem Umstand, dass die Gesuchstellerin die massgeblichen Belege im Schlichtungsverfahren einreichte (vgl. act. 4/2), kann sie sodann nichts zu ihren Gunsten ableiten, da dies nicht ausreicht, um der Mitwirkungspflicht gerecht zu werden (hierzu das besagte Urteil der I. Zivilkammer vom 25. September 2013, RU120030-O, E. 5a). Mangels ausreichender glaubhafter Darlegung des Begehrens in der Hauptsache kann somit nicht davon ausgegangen werden, ein Obsiegen der Gesuchstellerin erscheine beträchtlich wahrscheinlicher als ein Unterliegen. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist daher infolge Verletzung der Mitwirkungspflicht bei der Darlegung der fehlenden Aussichtslosigkeit abzuweisen. Der Gesuchstellerin ist es jedoch unbenommen, bei einem allfälligen Verfahren vor Bezirksgericht erneut um die unentgeltliche Rechtspflege zu ersuchen.
Da es sich um ein summarisches Verfahren handelt, sollte es ausreichend sein, wenn der Gesuchsteller das Streitverhältnis relativ kurz, das heisst summarisch, darstellt. Im obigen Fall wurde der Sachverhalt sogar umfassend dargelegt. Gestützt auf diese Darstellung ist eine Einschätzung zur fehlenden Aussichtslosigkeit ohne Weiteres möglich. Wenn das Obergericht auf die wesentlichen Unterlagen beharrt, führt das im Ergebnis dazu, dass man die Klage sehr weitgehend begründen muss. Folglich sind die Anforderungen an die Begründung wesentlich höher als im Schlichtungsverfahren selbst. Dabei war es die Absicht des Gesetzgebers, dass Schlichtungsgesuche unbegründet eingereicht werden können, damit der Begründungsaufwand erst im Hauptverfahren anfällt.
Bei anwaltlich vertretenen Gesuchstellern erwartet das Obergericht, dass das Gesuch in Perfektion umfassend begründet und mit vollständigen Unterlagen eingereicht wird. Wenn das Gesuch in der Meinung des Obergerichts ungenügend begründet oder belegt ist, stellt dieses relativ schnell die Verletzung der Mitwirkungspflicht fest und weist das Gesuch ab. Das ist übertrieben streng. Für einen Anwalt hat das zur Folge, dass er einen immensen Aufwand betreiben muss und schliesslich, auch wenn das Gesuch gut begründet ist, doch keine Garantie hat, dass das Gesuch gutgeheissen wird. Eine solche Justiz hat für mich den Charakter einer Lotterie, mal gewinnt mal, mal nicht.
Das Obergericht stützt ihre Praxis in Bezug auf die Mitwirkungspflicht insbesondere auf einen Entscheid des Bundesgerichts (BGE vom 20.6.2013, 4A_114/2013, E. 4.3.2). In diesem Urteil wird aber die Frage, inwieweit der anwaltlich vertretenen Partei Gelegenheit zur Verbesserung zu geben ist, offen gelassen:
4.3.2. Nach der Rechtsprechung zum verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege hat das Gericht allenfalls unbeholfene Personen auf die Angaben hinzuweisen, die es zur Beurteilung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege benötigt (BGE 120 Ia 179 E. 3a S. 181; Urteile 5A_451/2012 vom 27. August 2012 E. 2.1; 4A_675/2012 vom 18. Januar 2013 E. 7.2). Wer durch einen Rechtsanwalt vertreten wird, kann nicht als unbeholfen gelten (Urteile 5A_382/2010 vom 22. September 2010 E. 3.2.2; 5A_446/2009 vom 19. April 2013 E. 6.2.2). Entsprechend hat das Gericht gemäss Art. 97 ZPO die nicht anwaltlich vertretene Partei über die unentgeltliche Rechtspflege aufzuklären. Die Gerichte laden daher insbesondere nicht anwaltlich vertretene Gesuchstellerin, unvollständige Angaben und Belege zu ergänzen (vgl. Urteile 5A_382/2010 vom 22. September 2010 E. 3.2.2; 4A_661/2010 vom 16. Februar 2011 E. 3.5; HUBER, a.a.O., N. 19 zu Art. 119 ZPO). Es kann offen bleiben, inwieweit auch anwaltlich vertretenen Gesuchstellern Gelegenheit zur Ergänzung ihres unvollständigen oder unklaren Gesuchs zu geben ist, da von der Ausübung der richterlichen Fragepflicht jedenfalls dann abgesehen werden kann, wenn einem Gesuchsteller aus einem früheren Verfahren bekannt war, dass er seine finanziellen Verhältnisse umfassend offen- und belegen muss und er dies später unterlässt (BÜHLER, a.a.O., N. 109 zu Art. 119 ZPO; vgl. auch: VIKTOR LIEBER, Zur richterlichen Fragepflicht gemäss § 55 der zürcherischen Zivilprozessordnung, in: Rechtsschutz, Festschrift zum 70. Geburtstag von Guido von Castelberg, 1997, S. 161 ff., 171; Urteil U 85/05 vom 4. Mai 2006 E. 5.3; Urteil 5A_267/2013 vom 10. Juni 2013 E. 8.2.2). Dies entspricht dem Grundsatz, dass die richterliche Fragepflicht weder die zumutbare Mitwirkung der Parteien bei der Feststellung des Sachverhalts ersetzen noch prozessuale Nachlässigkeiten ausgleichen soll (Urteile 5A_115/2012 vom 20. April 2012 E. 4.5.2; 5A_586/2011 vom 20. Oktober 2011 E. 2.4.2; 4A_169/2011 vom 19. Juli 2011 E. 5.4; je mit Hinweisen; vgl. auch WALTER FELLMANN, Gerichtliche Fragepflicht nach der Schweizerischen Zivilprozessordnung, HAVE 2009, S. 69 ff., 89 f.).
Es ist zu hoffen, dass die Bezirksgerichte die Gesuche um unentgeltliche Rechtspflege mit mehr Augenmass behandeln. Es ist ja nicht so, dass die Parteien nicht mitwirken wollen, aber manchmal können eben gewisse Punkte nicht genügend dargestellt worden sein. In diesen Fällen sollten nicht mit übertriebener Härte Gesuche abgewiesen werden, stattdessen sollte dem Gesuchsteller, wie das in anderen Fällen sonst auch üblich ist, eine kurze Frist zur Verbesserung ansetzt werden.
Update 14.7.2015:
Der Regierungsrat hat die Gesetzesänderung auf den 1. Juni 2015 in Kraft gesetzt.